【新華解讀】專項債券管理機制優(yōu)化完善 推進清單制管理及項目審核權限下放試點

新華財經(jīng)北京12月26日電（記者董道勇）國務院辦公廳25日發(fā)布《關于優(yōu)化完善地方政府專項債券管理機制的意見》，從擴大專項債券投向領域和用作項目資本金范圍，優(yōu)化專項債券項目審核和管理機制，強化專項債券全流程管理等方面優(yōu)化完善管理機制，為更好發(fā)揮專項債券強基礎、補短板、惠民生、擴投資等積極作用。

對此，專家表示，“負面清單”和“正面清單”管理方式變化將加速地方項目推進，選擇部分管理基礎好的省份以及承擔國家重大戰(zhàn)略的地區(qū)開展專項債券項目“自審自發(fā)”試點，支持經(jīng)濟大省發(fā)揮挑大梁作用。加快專項債券發(fā)行、資金使用和項目建設進度，將推動盡快形成實物工作量，更好地發(fā)揮專項債穩(wěn)增長、促發(fā)展和穩(wěn)預期作用。

“負面清單”和“正面清單”管理將加速地方項目推進

意見明確，擴大專項債券投向領域和用作項目資本金范圍，實行專項債券投向領域“負面清單”管理，擴大專項債券用作項目資本金范圍并實行“正面清單”管理。

其中，將完全無收益的項目，樓堂館所，形象工程和政績工程，除保障性住房、土地儲備以外的房地產(chǎn)開發(fā)，主題公園、仿古城（鎮(zhèn)、村、街）等商業(yè)設施和一般競爭性產(chǎn)業(yè)項目納入專項債券投向領域“負面清單”，未納入“負面清單”的項目均可申請專項債券資金。專項債券依法不得用于經(jīng)常性支出，嚴禁用于發(fā)放工資、養(yǎng)老金及支付單位運行經(jīng)費、債務利息等。

同時，在專項債券用作項目資本金范圍方面實行“正面清單”管理，將信息技術、新材料、生物制造、數(shù)字經(jīng)濟、低空經(jīng)濟、量子科技、生命科學、商業(yè)航天、北斗等新興產(chǎn)業(yè)基礎設施，算力設備及輔助設備基礎設施，高速公路、機場等傳統(tǒng)基礎設施安全性、智能化改造，以及衛(wèi)生健康、養(yǎng)老托育、省級產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎設施等納入專項債券用作項目資本金范圍。以省份為單位，可用作項目資本金的專項債券規(guī)模上限由該省份用于項目建設專項債券規(guī)模的25%提高至30%。

對此，中國社會科學院大學教授吉富星表示，此前專項債投向領域既有“正面清單”，也有禁止投向領域的“負面清單”。同時，負面清單還區(qū)分為全國“負面清單”和高風險地區(qū)“負面清單”兩類，主要是嚴禁投資建設一些樓堂館所、形象工程和政績工程，以及各類非公益性資本支出項目。

吉富星表示，此次進一步細化投向領域“負面清單”，可以避免專項債券資金被用于低效益項目或不符合規(guī)定的領域或用途，防止專項債資金被低效使用或濫用，此舉有助于推動地方政府回歸核心職能和公共政策目標，并從源頭上防范債務風險。

“與此同時，專項債券用作項目資本金范圍方面實行‘正面清單’管理，有利于進一步撬動資金杠桿、放大專項債投資帶動作用，同時增強地方政府自主權，儲備更多、更高質量的項目，讓債務資金盡快形成實物工作量，實現(xiàn)穩(wěn)投資、穩(wěn)經(jīng)濟?！奔恍钦f。

申萬宏源證券首席經(jīng)濟學家趙偉認為，專項債投向領域轉變?yōu)椤柏撁媲鍐巍焙汀罢媲鍐巍惫芾砟Ｊ?，有利于地方政府加速投資項目推進。

允許經(jīng)濟大省開展“自審自發(fā)”試點

意見明確，開展專項債券項目“自審自發(fā)”試點。下放專項債券項目審核權限，選擇部分管理基礎好的省份以及承擔國家重大戰(zhàn)略的地區(qū)開展專項債券項目“自審自發(fā)”試點，支持經(jīng)濟大省發(fā)揮挑大梁作用。“自審自發(fā)”試點地區(qū)包括北京市、上海市、廣東省、江蘇省、浙江省等十?。ê媱潌瘟惺校┮约靶郯残聟^(qū)。

對此，吉富星表示，此前由財政部、國家發(fā)改委負責專項債審核工作，工作量較大、程序也相對復雜?！按舜沃醒胂路艑ｍ梻椖繉徍藱嘞?，可以增加地方政府自主權和靈活性，顯著緩解信息不對稱問題，提升審批效率，一定程度減少‘資金等項目’等問題，在穩(wěn)定地方預期、增強其靈活性的同時全面提高債券發(fā)行使用效率，更好更快促進地方經(jīng)濟發(fā)展?！奔恍钦f，當然，專項債審核權下放，也需要權責對等，省級政府要承擔更大的主體責任，嚴格把好質量關和風險關。

吉富星表示，本次屬于試點先行，將專項債審核權下放到部分省級政府，未來待時機成熟可逐步放寬到全國省級層面。

此外，意見還明確打通在建項目續(xù)發(fā)專項債券“綠色通道”，建立“常態(tài)化申報、按季度審核”的項目申報審核機制……對“自審自發(fā)”試點地區(qū)以外的省份，建立“常態(tài)化申報、按季度審核”機制等。

趙偉表示，試點地區(qū)滾動組織篩選形成本地區(qū)項目清單，報經(jīng)省級政府審核批準后不再報國家發(fā)展改革委、財政部審核，可立即組織發(fā)行專項債券。對“自審自發(fā)”以外地區(qū)，完善項目審核“綠色通道”機制，前期通過審核的在建項目，無需重新申報，經(jīng)省級政府審核批準后可直接安排發(fā)行專項債券。

推動盡快形成實物工作量

意見強調(diào)加快專項債券發(fā)行進度，提前安排發(fā)行時間，及時完善發(fā)行計劃；加快專項債券資金使用和項目建設進度，省級財政部門要建立定期調(diào)度機制，督促項目主管部門和項目單位加快資金使用，盡快形成實物工作量；加強專項債券資金使用監(jiān)管，加快完善專項債券資金監(jiān)管機制，對專項債券資金實施穿透式監(jiān)管。

吉富星表示，專項債是積極財政政策的重要抓手。一方面，2025年應較大幅度增加地方政府專項債券額度，除部分額度用以化解隱性債務風險等用途外，主要是用于項目投資建設，盡早形成實物工作量，為推動經(jīng)濟持續(xù)回升向好提供有力支撐。另一方面，應繼續(xù)實施專項債早發(fā)行、早使用、早見效模式，更好地發(fā)揮專項債穩(wěn)增長、促發(fā)展和穩(wěn)預期作用。

此外，意見還從完善專項債券項目預算平衡，強化專項債券全流程管理，加強專項債券監(jiān)督問責，強化保障措施等方面對專項債發(fā)行、使用、管理進行規(guī)范。

趙偉表示，本次政策調(diào)整是對過去多年以來專項債券發(fā)行使用環(huán)節(jié)的一次總優(yōu)化，涉及投向、預算平衡、審核管理、發(fā)行使用、管理監(jiān)督等方方面面。同時，考慮到政策是在專項債提前批下達之前發(fā)布，2025年專項債發(fā)行或可通過上述新機制，擴大投向和加速落地，對穩(wěn)增長起到更加直接的效果。結合中央經(jīng)濟工作會議提出“各項工作能早則早、抓緊抓實，保證足夠力度”的要求，2025年專項債發(fā)行和使用可能也將加速，對經(jīng)濟全年開局起到支撐效果。

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編輯：張煜

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